国家级风景名胜区保护与管理问题研究与制度建议

郐艳丽 贺 琼   2016-11-24 22:17:48

郐艳丽 / KUAI Yan-li

贺 琼 / HE Qiong

摘 要:国家级风景名胜区自1982年设立以来,在保护自然和文化遗产、带动经济发展等方面发挥了极为重要的作用。当前中国工业化和城镇化快速发展,旅游产业开发强度加大,经济发展、城乡建设、旅游开发对风景名胜区的压力十分突出,风景名胜区违法违规现象凸显。调查和数据分析发现,风景名胜区保护和管理存在的主要问题是违法建设多发、管理机构设置不合理、规划缺失或不衔接、经营管理混乱、形象宣传不规范五方面的内容。在分析风景名胜区现状及其形成机制的基础上,借鉴国内外相关保护地管理的先进经验,提出具有针对性的意见,以期对提升国家级风景名胜区保护和管理水平提供借鉴。

关 键 词:风景园林;国家级风景名胜区;违法违规;制度;管理;规划

文章编号:1000-6664(2016)08-0041-05

中图分类号:TU 986

文献标志码:A

收稿日期:2015-04-28;

修回日期:2015-10-12

Abstract: Since its establishment in 1982, national famous scenic sites have played an essential rule in natural and cultural resource preservation as well as in economic improvement. But with the great pace of industrialization and urbanization and the great strength in tourism development, national famous scenic sites are under great pressure of preservation. According to analysis, violations can be concluded into five categories as illegal construction, management agency irrationality, missing and non-convergence of planning management, operation management disorder, and non-standard image advertisement. Based on violation description, this essay also draws on the reference of advanced experience aboard to make some targeted suggestion of promoting national famous scenic site management.

Key words: landscape architecture; national famous scenic site; violation of laws and regulations; system; management; planning

1 研究背景与范围界定1.1 研究背景

风景名胜区是国家依法设立的自然和文化遗产保护区域①。其中具有重要观赏、文化或科学价值,国内外著名,规模较大,经国务院审定的为国家级风景名胜区②。自1982年正式建立风景名胜区制度以来,我国共设立225家国家级风景名胜区。国家级风景名胜区既具有美学、科学等自然属性,同时又具有旅游休闲、促进经济发展、推动社会进步等社会价值,这种多元价值使得风景名胜区成为我国各类保护地中保护管理最复杂、功能也最综合的法定保护地区[1]。风景名胜区是多部门、多行业各种权力和利益的交织体,管理机构和职能设置不规范、规划缺位等现象长期存在。同时,随着衍生价值不断提升和丰富,经济寻租的机会和动力加大,违法建设不断涌现,风景名胜区保护和管理面临严峻的挑战。国内对国家级风景名胜区存在的问题进行了一定探讨和反思[1-8],并借鉴了美国、英国、日本等国家公园管理的先进经验[9-13],但学术界并未对风景名胜区存在的问题形成机制和根源达成一致结论,且主要是定性研究,缺乏定量研究的佐证。本文采用定性和定量相结合的研究方法,包括3类数据:一是2014年住房和城乡建设部(以下简称住建部)在四川省举办“风景名胜区执法工作培训班”之际对国家风景名胜区管理者的问卷调查③和访谈(以下简称问卷调查);二是2014年参与部分风景名胜区综合检查收集的资料和数据;三是住建部2012—2014年国家级风景名胜区的综合检查资料和数据(以下简称综合检查)。

1.2 研究范围界定

根据住建部从2003—2007年开展的国家级风景名胜区综合整治行动分析结果显示,风景名胜区保护和管理主要存在审批程序不完善、管理机构设置不规范、规划缺位、界碑标志牌设置不合理、将风景名胜区的管理权执法权等委托给企业等问题①;基于综合检查数据显示存在的主要问题涉及审批制度、管理机构、界碑设置、监管信息系统设置等方面②;基于问卷数据显示,主要有体制不顺、资金不足、产权不清、多头管理,条块分割、执法主体不明确等问题。据此,本研究将国家级风景名胜区保护和管理主要存在违法建设多发、管理机构设置不合理、规划缺失或不衔接、经营管理混乱、形象宣传不规范5个方面的问题,据此提出相关政策建议。

2 保护与管理问题与原因分析2.1 保护与管理问题总体特征

总体层面,综合检查数据显示(表1),被检查国家级风景名胜区整改比例呈波动状态,优秀率则呈下降趋势,一方面是检查更加严格的原因,另一方面则反映保护和管理形势更加严峻。风景名胜区中最突出的问题是违法违规建设和审批、规划缺失或规划不衔接、管理机构设置或管理不规范,其中违法建设和审批最明显,而经营制度和形象宣传相关问题在各区域整改风景名胜区中存在的比例整体偏低(图1),但其原因各不相同。

时间维度层面,全国整体经营制度从2012年的45%陡降到2013年的11%和2014年的19%,而形象宣传则从2012年的5%骤升到2014年的48%,表明住建部从一开始便重视经营制度问题整治,且成效显著;而形象宣传则是在近些年开始关注并重点督查,因而问题凸显。

区域层面③,中部管理机构和规划管理方面存在的问题明显低于东部和中部,在违法违规审批和建设方面存在的问题严重;东部规划管理存在的问题最为严重,历年要求整改的风景名胜区中存在此方面问题的比例达88%,其次是违法违规建设和审批程序、管理机构方面的问题;西部最主要的问题依次是审批、管理机构和规划管理,且在违法违规建设和审批程序和管理机构方面相对其他区域较高(图2)。

2.2 违法建设多发问题

违法建设是指违反《风景名胜区管理条例》第26、27、28条的具体规定,是国家级风景名胜区中存在的最为严重的问题。基于问卷调查数据显示,54%的国家级风景名胜区存在违法建设情况,其中59%的违法行为造成的破坏程度一般,严重和极为严重占24%。综合检查结果显示,存在违法建设问题的风景名胜区从2012年的75%快速上升到2014年的94%,并主要集中在外围区域和三级保护区域,分别占到41%和36%;要求整改的风景名胜区中86%存在违法建设问题,而且西部要求整改的风景名胜区中违法建设多发问题更为突出,达到92%。违法建设多发的根本原因是经济驱动,在商业化和市场化经济条件下,风景名胜区衍生的价值不断提升,对各利益主体的吸引力和诱惑力加大,寻租机会增加,违法建设成本较低而收益巨大,导致违法建设屡禁不止。

2.3 管理机构设置不合理问题

中国国家级风景名胜区建立了国家和省级建设行政主管部门、地方政府风景名胜区管理机构三级管理体制。全国层面,基于综合检查数据显示,近70%存在管理机构设置不规范或管理不规范情形。一是机构设置。由于历史沿革惯性和现实资金等因素限制,一些风景名胜区管理机构设置不完善,甚至未设立统一管理机构,如2014年年度抽检发现西藏纳木错-念青唐古拉山风景名胜区未依法设立统一管理机构,班戈县片区未纳入有效管理范围。二是管理职能。风景名胜区大部分管理机构属于“准政府”机构[14],多为事业单位,行政级别低,不具有合法的执法主体资格和行政执法权,职能薄弱,权威性不强,对违法建设惩处乏力,不能对景区范围进行有效统一的管理,甚至形同虚设。三是管理体制。国家级风景名胜区中70%以上分属林业、国土资源部、农业部、宗教等不同管理部门,导致多头管理、各自为政、管理混乱等现象。如庐山整个山体面积为282km2,分别归属管理局、庐山自然保护区、庐山垦殖场,以及九江市的星子县、庐山区、九江县管辖,出现多次收费等损害消费者权益的行为,使庐山声誉受损,不利于其可持续发展①。四是管理人员。风景名胜区保护和管理专业性极强,管理人才匮乏,尤其我国大部分风景名胜区位处郊区②,管制力量更为薄弱。

区域层面,基于综合检查数据显示,中部4 3 %、东部78%、西部83%的风景名胜区中存在管理方面的问题。东部主要存在的问题是管理混乱,职能交叉严重,主要原因是风景名胜区地处经济发达区域,经济利益交叉更为复杂,各管理部门对风景名胜区的相关利益争夺驱动力更大引起的。西部则是由于大部分风景名胜区范围和管辖面积较大,管理职能机构未能完全覆盖导致。

2.4 规划缺失或不衔接问题

风景名胜区总体规划及控制性详细规划是风景名胜区保护和管理的基本依据,近年来,随着风景区执法检查力度的加大,各级风景名胜区管理部门大力推进风景名胜区总体规划编制报批工作,规划覆盖面显著提高。即便如此,规划缺失、规划衔接不顺畅、规划覆盖范围不足现象仍然突出,导致风景名胜区开发建设无法可依,保护和管理存在极大的主观性、随意性和盲目性。

规划缺失方面,基于问卷调查数据显示,39.2%的国家级风景名胜区规划滞后,39%的风景名胜区编制过2次总体规划,6%的被访者表示对国家级风景名胜区的规划编制和批准情况不清楚,甚至有风景名胜区(浙江莫干山风景名胜区、辽宁青山沟风景名胜区等)自设立20年以来一直未依法完成总体规划编制和报批工作。42.5%的国家级风景名胜区缺少详细规划指导,仅22%的国家级风景名胜区详规覆盖率达到100%。基于综合检查数据显示,平均58%、2012—2014年分别有45%、68%、61%的风景名胜区出现规划缺失问题,并呈现不断上升的趋势。规划缺失主要由于规划意识薄弱,未得到应有的重视,以及审批管理程序繁杂和资金短缺限制等原因造成。

规划衔接方面,问卷调查显示,15%的国家级风景名胜区总体规划与城市总体规划和土地利用规划等衔接存在问题。风景名胜区规划和土地利用规划之间冲突的主要原因是首要目的、分类系统、覆盖范围和期限的不一致③。和城市规划之间产生冲突的主要原因是风景名胜区管理范围与城市、镇乡和村社规划区、管理区范围交叉。城乡建设偏重于开发建设,规划管理缺乏有效的协调机制,加之乡村土地管理权限属于集体所有,基于不同的管理体制使得两者之间审批、建设协调难度进一步加大。

区域层面,综合检查结果显示,东部88%的风景名胜区主要存在总体规划未及时修编、详细规划编制滞后以其他规划随意替代风景名胜区法定规划问题,主要源于风景名胜区法定规划意识薄弱。中部38%和西部46%的风景名胜区则主要由于资金短缺造成总体规划编制落后和详细规划编制缺位问题。

2.5 经营制度混乱问题

经营制度混乱主要包括将部分或全部经营权、管理权交由企业行使,过度开发、过度商业化和管理人员在企业兼职等。时间维度,基于综合检查数据显示,25%的风景名胜区存在经营制度混乱问题, 2012—2014年分别为45%、20%和16%,近2年整改效果显著。区域层面,西部地区最严重,部分风景名胜区甚至将风景名胜区经营权、管理权和门票收取权整体转让给企业经营管理,如四川西岭雪山风景名胜区、重庆长江三峡风景名胜区(丰都名山景区)。

经营制度混乱问题的原因主要有以下2个方面。一是被动型。风景名胜资源属地化管理背景下,国家财政投入较少,难以维持风景名胜区管理机构的正常运转④。地方保护和管理受资金匮乏压力,依赖门票经济⑤,以商业经营代替政府有效管理。二是主动型。以风景名胜区资源为地方政府或个人的牟利工具,通过旅游或房地产开发获得超额收入,难以避免过度商业化和风景名胜资源的破坏性消耗。

2.6 形象宣传不规范问题

形象宣传不规范问题主要侧重“国家级风景名胜区”名称、徽志的正确使用和标识、标牌以及界桩、界碑的正确设置,前者是行业管理权益的维护,后者是风景名胜区法定保护和管理范围的确认,目的是促进风景名胜区品牌形象和无形资产价值的有效形成,是近几年住建部检查的重点之一。问卷调查数据显示:一是国家级风景名胜区徽志方面,8%的风景名胜区未设徽志,20%的风景名胜区存在徽志名称及图案错误,73%的风景名胜区存在徽志设于角落,存在位置不突出的问题;二是标识和标牌方面,平均每个风景名胜区仅有3个标识,标志总量偏少,65%的风景名胜区存在设置不规范问题;三是界桩、界碑方面,60%的风景名胜区设立的界桩仅覆盖了国家级风景名胜区的小部分(小于50%),覆盖全部的只占21%,存在界桩设置,数量偏少、覆盖范围比例小和边界不明确的问题。存在上述问题的主要原因:一是风景名胜区品牌形象和品牌价值不高,远远低于国家旅游局的A级旅游区评定,更与世界自然、文化遗产品牌价值相距甚远;二是风景名胜区范围过大,界限不清晰,设置难度较大;三是风景名胜区管理机构不重视,同时缺乏具体的设置规范指导。

3 经验借鉴

中国国家级风景名胜区管理体系类似于世界的国家公园体系,但建立时间较短,体系尚不够完善,不同于西方发达国家长期建构的完整保护和管理体系。美国于1872年建立了世界上第一个国家公园——黄石国家公园,英国的国家公园建立时间可追溯到20世纪20年代,均建立了完善的国家公园体系,并积累了丰富的实践经验,其法律法规体系、管理机构设置和管理体制、资金保障以及规划管理方面的有效措施和政策都值得中国深入研究和借鉴。

3.1 法律法规体系

美国注重国家公园管理和保护的法律支撑,建立了一套完备、翔实的管理和保护的立法和行政法规。其法律体系包括针对整个国家公园体系的立法和每一个国家公园的立法,立法条文明确、含义清晰,具体到操作层次,操作性强;此外,国家环境政策法案、空气清洁法案、国家历史保护法案等国家公园管理和保护相关法案也对国家公园的管理产生约束,为国家公园管理和保护提供了充分的、确切的管理依据。英国也建立了完整的法律体系,法律体系立法地位较高,有利于与其他保护地的管理和保护协调、协商。

3.2 管理机构和制度

管理机构方面,美国国家公园内务部下属的国家公园管理局是国家公园的专门管理机构,由参议院建议、总统任命国家公园管理局局长,并接受内务部部长指导[10]。管理局通过一般管理计划、战略计划、实施计划、公园年度绩效计划与公园年度绩效报告实现管理局管理计划。管理局对全国国家公园实行垂直化集权管理,完全独立于地方政府,且与其他保护地管理机构具有排他管理权[9];英国设立了环境、食品和乡村事务部(DEFRA)对英国国家公园进行统一管理,并在每个国家公园设立公园管理局,国家公园管理机构都独立于政府[11]。管理制度方面,英国基层国家管理局广泛吸收地方行政长官以及环境、生态、地理学家等科研机构人员、公众代表组成国家公园委员会对国家公园实施管理,以常规会议形式商讨各项管理议案和事项,其决策往往具备法律效力。美国国家公园吸收志愿者、赞助者和基金会通过一定途径参与管理和保护,拥有完善的人员应聘、上岗培训机制和方法,对管理参与者的素质要求较高。

3.3 管理资金保障

美国和英国国家公园都没有经济创收压力,许多国家公园免费进入、开放式管理[11]。美国国家公园保护和管理的主要资金来源包括国家拨款、国会批准的财政拨款和经营收入,其中财政拨款占保护管理资金的90%以上,经营收入资金体量很小,并通过立法保障国家公园保护和管理的资金来源,明确划拨程序,减少操作争议和失误,景区采取特许经营形式,充分体现了国家公园的公益性质。英国的国家公园保护管理经费亦主要由中央政府资助。

3.4 规划管理

美国国家公园管理局下设的丹佛规划设计中心是负责国家公园规划设计的最高机构,全面负责国家公园的规划设计,在联邦法律的规定范围内,制定符合国家公园管理实际的规划。规划编制成员具有多样性,不仅包括国家公园管理人员和设计中心成员,还有环境、地理等学科专家成员,并鼓励公众参与到规划的编制工作中。英国国家公园规划体系主要包括结构规划和局部/地方规划,规划可操作性强。

4 政策建议

在定量定性分析中国国家级风景名胜区保护与管理问题与原因的基础上,结合国外先进国家公园管理经验,从问题导向提出完善和创新中国风景名胜区管理制度建议。

4.1 建设完善的法律法规体制,加大执法体系建设

完善的法律法规体系是国家级风景名胜区管理和保护的基础。推进《风景名胜区条例》的贯彻执行的同时,出台《风景名胜区保护管理法》,完善相关配套保护管理法规,支持和鼓励各地结合实际完善风景名胜区地方性法规,推进国家级风景名胜区“一区一条例”,做到有法可依、执法必严、违法必究。加强《城乡规划法》《土地管理法》《环境保护法》等与风景名胜区密切相关的法律之间的衔接,提高风景名胜区规划的法律地位。

4.2 加强风景名胜区管理机构设置,理顺管理体制

管理机构设置主要体现在4个方面的制度探索。一是在国家和省区层面,中国国家级风景名胜区具体事务由住建部城建司下属风景处负责,管理机构级别低、人员少,对地方管理的约束和强制力较差。应设立专门的管理机构,如风景名胜区管理局,加强垂直领导,充分发挥省级主管部门作为最接近风景名胜区的上级主管部门的优势,通过巡检、年检、督促自行检查等方式对国家级风景名胜区进行监督管理。二是充分发挥地级市一级的政府力量。其原因在于国家级风景名胜区的范围往往跨越数县,地级市一级层面进行协调效率最高,力度最大,而且现有国家的法律如规划法、土地法,将许多权利如“两证一书”赋予这一级政府,其执法的地位最清晰;这一级政府有完整的组织和资源行使风景名胜区的具体管理职责。相比之下,省和中央一级都只是行业管理性的,无法对风景名胜区进行有效的直接管理[2]。三是强调风景名胜区管理机构的中立性质和行政级别。政府要完全退出赢利性行业,尽量保持其公正性和可信赖性,尤其东部经济寻租机会和动力大,西部位置偏远,管理不便,更应加大监督和管理,保持风景名胜区资源的公益性。适当提高管理机构的行政级别,赋予管理机构完整的行政执法权力,增强管理机构的权威性。四是横向多部门之间,应以法明确管理的主体。设在风景名胜区内的所有单位除各自业务受上级主管部门领导外,都必须服从管理机构对风景名胜区的统一规划和管理,在遇到问题时,将其中一个部门的意见作为行动的主要参考方案,并对由此带来损失的部门进行补偿。

4.3 完善资金管理制度,推动投资多元化和特许经营

风景名胜区的公益性质是国家级风景名胜区重要属性,也是其可持续发展的重要因素。国家需不断加大财政投入,使各级财政投入基本满足风景名胜区保护的资金需求,逐步减少风景名胜区保护资金对门票收入的高度依赖,降低风景名胜区门票价格。同时,为保障保护资金确实用到实处,可立法确定资金使用程序和绩效评定方法,尤其是西部地区基础设施相对滞后和匮乏,应加大对其的投资和支持,以避免其被迫对旅游资源造成破坏的情况。

基于旅游业是综合性、外向性很强的产业,风景区所有权与经营权的分离是市场经济发展的必然结果,在政府行政、法律监督和管理及科学准确界定授权经营的前提条件和监督标准的基础上,可逐步推行特许经营制度,积极推进风景名胜资源有偿使用,拓宽保护资金来源,弥补财政资金不足[8]。

4.4 强化规划引领作用,提高管理者依法行政意识

当前风景名胜区规划在各类保护地规划中的法定地位未得到贯彻执行,导致在面临争议时,风景名胜区往往不能贯彻其管理意愿。应强调风景名胜区规划的法定地位和各类规划的统领作用,提高规划的覆盖范围,尤其是控制性详细规划的覆盖面,使各项审批和建设都有据可依。同时,基于不同区域特点和保护管理的差异,东部地区应提高风景名胜区管理者对规划的重视程度和按规划办事的法律意识,中西部不仅侧重依规行政的管理意识,还需拨划规划专项资金,以确保规划对风景名胜区的指导和控制作用。

4.5 加强社会力量广泛参与,建构多元监督体系

充分调动和利用社会力量参与风景名胜区的管理与维护,推进管理和决策的透明化、民主化,建立健全考核评估机制,构建由国内外各相关领域专家、政府官员、非政府组织和群众构成的多元监督体系,建议成立权威的国家风景名胜区资源评估委员会,对风景名胜区的设置、退出以及规划成果进行评审,并对规划实施进行监督、检查,促进风景名胜区综合检查的常态化及规范化。

参考文献:

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作者简介:

郐艳丽/1970年生/女/吉林人/博士/教授级高级规划师/中国人民大学公共管理学院副系主任,副教授/研究方向为城市规划管理、乡村规划管理(北京 100872)

贺 琼/1992年生/女/湖南人/南京大学地理与海洋科学学院在读硕士研究生(南京 211102)

① 资料来源:中国风景名胜区事业发展公报(1982—2012)。

② 资料来源:《风景名胜区条例》。

③ 问卷主要涉及四部分:第一部分为风景名胜区的基本情况,包括风景名胜区面积、区位、主要资源特点、兼具属性(如湿地公园、森林公园等)、旅游系统质量评级、管理机构情况等;第二部分为规划实施情况如总体规划、详细规划等的编制、公示、实施以及相互之间的衔接情况;第三部分是对风景名胜区保护管理工作的调查,涉及风景名胜区的管理方式(如数字化管理)、管理内容(污染监测等)、管理面临的困难、营销方式、是否设立突发事件预案等方面;第四部分是请调查对象对应考核内容、现行考核指标存在的不适之处、执法检查提出指正和建议。问卷共回收225份,其中有效问卷179份。

① 资料来源:建设部城市建设司司长、风景名胜区管理办公室主任李东序在全国国家级风景名胜区综合整治情况通报新闻发布会上的讲话. http://www.mohurd.gov.cn/jsbfld/200712/t20071226_165567.html。

② 根据2012、2013、2014年国家级风景名胜区执法检查报告附表《国家级风景名胜区限期整改单位名单及存在的问题》总结。

③ 根据调查发现经济发展水平与风景名胜区管理具有相关性,因此此处东、中、西部划分出自国家发改委的解释,是政策区分,而非行政区划和地理分区:东部是指最早实行沿海开放政策并且经济发展水平较高的11个省级行政区,分别为北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南;中部是指经济次发达的8个省级行政区,分别为黑龙江、吉林、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南;西部是指经济欠发达的西部12个省级行政区,分别为四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古。

① 中国经济网,http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201301/22/t20130122_24050526.shtml。

② 根据调查,179个国家级风景名胜区中,位于城市边缘的国家级风景名胜区占比为56%,远离城市为28%,城市型风景名胜区占16%。

③ 主要参考陈勇(2006年):土地利用规划主要目的是保护耕地,而风景名胜区的首要目标是资源的保护和永续利用;土地利用规划从使用功能出发,将土地划分为农用地、建设用地和未利用地,并未包括专门的保护用地类型,风景名胜区主体被划分为农用地;且土地利用总体规划和风景名胜区规划在覆盖范围和有效期限也一般存在差异。

④ 根据张晓、张听竹(2001年),近年来,建设部对于全国151个国家级重点风景名胜区每年拨款1 000万左右,平均每位职工121元。

⑤ 中国社会科学院旅游研究中心日前发布的《2013年我国4A、5A级旅游景区门票价格分析报告》显示,百元以上门票价格已经占到了5A景区数的一半以上,有些5A级景区中门票价格部分甚至超过300元,占我国居民月收入比例远远高于国外的景区,门票经济进一步导致市场各主体寻租。

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