美国国家遗产廊道的动态管理对中国大运河保护与管理的启示

2016-05-08 16:02:36


龚道德 / GONG Dao-de张青萍* / ZHANG Qing-ping

摘要:近年来,随着对遗产保护工作认识的不断深入,人们发现大量区域性遗产需要整体观照、动态保护。在这一背景下,美国率先开展了运河遗产廊道/区域的动态管理。经过30年的探索,其动态管理的机制在实践中日臻成熟。这些对我国大运河的保护与管理具有很好的借鉴意义。剖析了美国国家遗产廊道管理模式的动态性特征,并提出了它对中国大运河动态保护与管理的几点启示。

关键词:风景园林;遗产廊道;动态管理;大运河;整合保护

文章编号:1000-6664(2015)03-0068-04

中图分类号:TU 986

文献标志码:A

收稿日期:2014-08-01;

修回日期:2014-10-29

基金项目:教育部高等学校博士学科点专项科研基金(编号20113204110006)资助

Abstract: In recent years, with the increasingly deep awareness of the heritage conservation people have found that a large number of regional heritages need a whole and dynamic conservation. In this context, the USA pioneered the dynamic management of canal heritage corridors / regions. After 30 years of explorations, the mechanisms of the dynamic management have been more and more mature in practice. All of them have good references to the conservation and development of the Grand Canal of China. This paper analyzed the dynamics of the American heritage corridor management mode and discussed its enlightenments to the conservation and development of the Grand Canal of China.

Key words: landscape architecture; heritage corridor; dynamic management; Grand Canal; integrated conservation

1 美国国家遗产廊道管理模式的动态特征解析

1.1 遗产廊道概况

遗产廊道(Heritage corridor)是美国针对区域性遗产提出的一种战略性保护方法,是拥有特殊文化资源集合的线性景观,通常带有明显的经济中心、蓬勃发展的旅游、老建筑的适应性再利用、娱乐及环境改善[1]。它的出现与美国文化遗产自身特点、国家公园模式的衍化,以及美国绿道实践的早期探索都有关。从20世纪80年代中期至今,美国陆续建立了几十个类似的保护区域,在运河区域的保护与发展方面积累了丰富的经验①。1.2 动态特征解析

美国国家遗产廊道模式的动态性可以从以下两方面进行解读。1)模式基本属性的动态性。美国国家遗产廊道运作过程的项目理论模型,由以下6个基本要素组成:国家遗产、合作框架、国家公园局(NPS)的连接、构建网络、可持续发展的网络系统、长期目标[2](图1)。

该理论模型提示遗产廊道是一个以目标为导向的网络化管理模式。它是在国家提供启动资金、技术支持和法制保障下,鼓励公众参与的伙伴制管理模式。在这一模式中,规划是基于可持续理念,综合考虑各种因素,逐步优化、动态实现的过程。

2)模式基本特征的动态性。

美国国家遗产廊道/区域模式特征主要有:管理主体的基层性、管理方式的协同性、管理目标的整合性、管理进程的动态性四方面特征[3]。

从管理主体和方式来看,在国家授权期限内国家遗产廊道模式通常是由廊道委员会来管理的。这个委员会是由国家公园管理局、州和地方政府、非营利组织,以及其他利益相关团体、个人组成的,共享现有资源,协同一致,来解决问题。在该模式中公众成了决策制定的影响者和重要的执行者、监督者,这种多主体参与的模式自然要在博弈中寻求动态的平衡。

从管理目标来看,廊道/区域不是玻璃罩下的展品,它关乎历史的延续、文化的传承、自然环境资源的可持续利用,其目标是对景观活态的保护,也是为了区域经济的振兴。因此,它强调保护与发展的整合,追求可持续发展社会的生态(ecology)、经济(economy)、社会平等(society equity)之间的“3e”动态平衡(图2)。

从管理进程来看,宏观上运河遗产廊道模式运作过程涉及规划准备、规划编制、规划实施、规划监测/评价和调整,再到准备下轮规划,是一个不断总结经验,逐渐整合、优化,周而复始的过程(图3)。

2 对中国大运河保护与发展的启示

2.1 大运河遗产的活态特性解析

2014年6月中国大运河被列入《世界遗产名录》,成为中国首个“活态世遗”。将大运河定性为活态遗产既体现了人们对遗产保护工作认识的飞跃,也反映了中国人民准备活态再现、赋予大运河新生命力的决心。那么大运河的活态特征主要体现在哪些方面呢?



图1 美国运河国家遗产廊道模式的项目理论模型[2]


图2 “3e”平衡[4]


图3 遗产廊道模式管理进程示意图(作者绘)


图4 美国国家遗产廊道的规划工作领域示意图(作者根据相关资料绘制)

1)航运、调水、排灌角度。

历史上,京杭大运河一直是中国重要的南北运输通道。如今,在其10个代表性河段中仍有800km发挥着航运功能。此外,它还是南水北调的主要通道,防洪灌溉干流,因此它依然是贯通南北的大动脉。

2)生态环境角度。

由于大运河至今仍延续着交通、运输、灌溉等功能,与周边城镇关系密切,是一个开放的巨系统[5]。由于运河系统的开放性,它与周围城镇与村庄的生态环境时刻都在相互影响。一方面,运河水质极易遭受污染;另一方面,运河廊道也是一座巨大的生态基因库,其对沿运城市生态调节功能也尤为重要。因此,从生态环境角度来说它是一个活态的“调节器”。

3)文化遗产角度。

大运河的文化遗产较为复杂,整体上呈现“活态”延续的特征。从物质形态的遗产来说,大运河今天的面貌,是在千百年动态变化中形成的。 在这一过程中,不同年代新建和改建的部分也都被今人接纳为大运河遗产。因此,大运河遗产与普通的文物保护单位大不相同。它是在有机演化过程中形成,也必将是在严格控制核心要素的情况下,接纳不同时期持续增补,从而实现使其活态持续增值[6];另一方面,大运河是中国人民勤劳、勇敢与智慧的象征,某种意义上其精神价值远大于其现有物质遗存。从非物质形态的遗产来说,运河两岸有各种生产、生活习俗,它们是大运河遗产完整性、真实性不可或缺的部分。至今,它们依然以活态的方式在运河两岸传播、传承,教育和影响着人们,成为地域文化的核心凝聚力。

4)从经济、社会发展角度。

大运河的大尺度、开放性,与周边城市关系密切等特点,决定了它不可能成为玻璃柜下的展品。各级政府也无法为其长期提供“输血”式的保护,它必将参与到周边城市经济、社会发展的大潮中来。因此,从经济、社会发展的角度来说,它也必须是活态的。

2.2 大运河保护现状解读

从当前的大运河保护工作来看,主要存在以下几方面的问题。

1)认识上重自然、文化价值,轻管理价值。

在过去的几十年里,国内学界追随国际学术发展动态,从点上的文物性保护到面上的历史城镇、街区的保护,再到线性廊道、文化活动路径的保护逐步跟上。将保护目标从单一的自然或文化对象,拓展到自然与文化的整体,并纳入人类的活动、仪式与想象的非物质层面[7],认识上有了飞跃式发展。然而,在这个过程中,我们偏重了自然、文化价值,而轻视了管理的价值。殊不知,对于大运河这样的大型、复杂性项目,管理是何等的重要,管理得好,能够将现有的资源充分整合、优化配置,达到“1+1>2”的效果。事实上,我们这一块做得还很不够。长期以来大运河的保护和整治,存在条块分割、多头并管的局面,缺乏一体化的跨部门管理机构,以至于整体保护规划和统一管理的协调机制没有建立起来。

2)规划上重保护,轻发展。

对比《大运河遗产保护与管理总体规划》与美国运河国家遗产廊道管理规划,我们会发现大运河缺乏一个着眼于宏观视角,兼顾保护与发展的管理规划。《大运河遗产保护与管理总体规划》整体上重保护,而对发展①持审慎的态度,这就暴露出其可持续性、动态性考虑不足的特点。从规划团队的人员构成来看,美国运河国家遗产廊道的管理规划涉及:旅游/营销、资源管理、解说/教育、公众参与、遗产保护/开发五大方面(图4)。而《大运河遗产保护与管理总体规划》的规划团队由文物部门牵头,其他相关部门响应,建筑、城市规划行业具体操刀的规划模式。由于这些规划编制人员对于彼此专业、部门的组织架构、工作程序不够了解,规划成果难免会重保护、轻发展。另外,由于是文物部门发起,所以从编写“一阶段编制要求”至今,整个规划体例上就带有传统的文物保护单位保护规划的特征[5],实际操作中还是按照化整为零的方法,将大型线性遗产划为众多单体遗产进行观照等弊端。显然,单就保护来说,这样的规划对大运河作为大型文化景观的整体性、动态性观照不足。

3)实际操作中重申遗,轻保护。

2006年后,淡出百年历史之帷的中国大运河在“申遗”的呼吁中又重新进入了公众的视野。“申遗”原本是对古老大运河的一次“再发现”,也是对其价值的一次重新发掘,是研究、保护、整治、复兴这座古老运河的机会,还是从另一个角度向世界展示中华文明的一个契机[4]。国家文物局领导从一开始就明确了大运河申遗与保护的关系,申遗只是一种推动保护的方式,保护好大运河遗产、揭示和展示大运河遗产所蕴含的杰出普遍价值以及深层次的中国文化特色,并将之传承后代是这一运动的基本宗旨[8]。然而,在各地的实际操作过程中,地方领导更多地看到世界遗产申报成功后对遗产所在地知名度和市场地位的提升,对当地旅游业发展的促进作用。实践中,表现出申遗热情高涨,保护只注重表面文章,不深究事物内部的联系;只注重眼前、局部利益,不做整体、长远考虑,致使大运河部分河段内出现了“保护性建设破坏”。这些急功近利的行为,一定程度上也反映出地方政府在大运河保护管理中缺乏动态性思维和可持续发展的意识。

2.3 对大运河的启示

美国国家遗产廊道的动态管理模式对大运河保护与发展的启示可以归结为以下四大方面。2.3.1 整体观照,区域管理

1)整体观照。

(1)制定整体规划。

大运河涉及自然/文化资源保护、水利、航运、交通、城建、环保、土地整治、农业用水管理、公共渔业和野生动植物资源保护与利用等多个领域,应该联合以上各部门,立足历史/文化、生态环境资源保护的大前提,以讲述整个大运河的遗产故事,鼓励长期的资源保护、解说、提升,从宏观角度上拟定出大运河保护与发展的管理规划,作为各段运河具体保护实践的纲领性文件。考虑其动态性特征,该规划应跟踪流域的最新变化和发展动态,约定5年或10年后,对前期规划进行修订,形成新的规划。

(2)建立专职管理机构。

目前,我国大运河的管理在横向格局上主要归属于国务院下属的交通、水利、文化、国土及建设部门,在纵向格局上按照相应行政级别向下实行委托代理。大运河的管理,集中体现了我国行政管理中以横向分部门管理和纵向分级管理相结合的特点,即“条块结合、以块为主”[9]的现状。有鉴于此,我们应该立足申遗与南水北调跨区域协调工作的基础,借鉴美国运河遗产廊道跨区域动态管理的成功经验,设立一体化的运河廊道专职管理机构。

(3)建立面向全流域的专项立法。

美国国家遗产廊道/区域的指定、规划及管理过程都有法律保障[10],与其相关的法律大致为3类:主干法、专门法、相关法。我国现行的法律法规中涉及文化遗产保护的法律、法规主要是围绕文物保护的。如《文物保护法》《文物保护工程管理办法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《文物行政处罚程序暂行规定》。对于区域性保护项目来说,大多是一些相关法律、法规,如《环境保护法》《自然保护区条例》。因此,我们有必要加强区域性保护的专门法建设,如《大运河区域管理法》,使动态的保护与发展工作严格做到有法可依,有法必依和违法必究。

2)区域管理。

对于运河遗产廊道来说,它所谓的线性空间并不是单一的一条线,它是一块狭长的网络区域,它的保护与发展需要这张网上每个斑块与廊道在动态上保持平衡,才能带动区域的整体振兴。因此,大运河的管理可以参照美国运河国家遗产廊道动态管理模式实行整体规划、立法,区域管理①。这样既考虑到了这个巨系统的多样性,突出普遍价值表述的完整性,又可以兼顾各区域的具体情况,实现流域统筹与区域管理的优势互补,兼顾整体性与动态性。

2.3.2 整合保护与发展,动态管理

1)整合保护与发展。近几年来,围绕世界遗产资源开发与保护问题,中国各领域的专家已经进行了比较深入的探索。目前,由于开发和经营中的无序、低效以致破坏,严重困扰着资源环境的保护、游憩开发,以及地方经济的发展。出现了捧着世界遗产资源的金碗要饭吃的现象,宝贵的资源成了财政的负担[11]。

对于大运河来说,只考虑保护,不考虑发展,显然是行不通的。尽管,在大运河沿线发展的过程中把历史文化遗产当作“摇钱树”,采取掠夺式开发,导致历史文化街区依存环境严重退化的情况屡见不鲜[12],但这只是具体做法的错误,而将大运河当作一件巨大的文物加以静态观照的错误,才是基本思路的错误。一方面,大运河不同于一般遗产,它仍在使用当中,也就是所谓的“活态遗产”;另一方面,大运河与其周边的支撑水系,以及城乡系统,是密不可分的。因此,孤立、静止地看待大运河是没有意义的,我们应该将大运河的保护与周边城镇的发展整合起来。

2)注重动态平衡。面对大运河这样的“活态遗产”,我们既不能孤立地看待,也不能静止地看待其生态、遗产、游憩三者的关系,必须注重三者之间的动态平衡[13]。因为这三者是紧密联系着的,相互依赖的(图5):运河自然环境一旦恶化就必然会危及运河文化遗产的保护,游憩活动也就无法开展;生态、遗产保护为游憩开发提供文化、环境资源;游憩开发为生态、遗产保护提供资金,形成反哺效应。

2.3.3 推进公众参与、伙伴制管理

1)公众参与。

我国文化遗产保护工作主要由相关职能部门、专业科研单位进行,在吸纳民间力量,鼓励公众参与方面做得还远远不够。具体表现为,公众参与的层次、深度不够,形式也比较单一,一些决策性、核心层面的工作基本上没有公众参与。我国大运河的保护与发展过程中,公众参与应贯穿于数据资料收集、问题分析、规划目标确定、方案的比较、最佳方案的选择、规划的自审,规划实施后的调整,以及修编方案的决定等;此外,还要大力扶植公众的中坚力量——非营利组织的发展。

2)伙伴制管理。

面对着资源保护工作日益区域化、整体化发展的趋势,单靠政府一己之力,明显难以奏效。我国可以通过国家立法授权成立廊道委员会,由国家文物局、地方政府、非营利组织、社区、公民个体、学术机构形成“3C”②合作的伙伴制管理模式(图6)。这种动态的管理组织结构能够顺应当地利益相关者,以及社会、经济和政治因素的变化做出相应调整,可以减轻政府的负担,又有利于调动公众的积极性,使管理工作深入而有效。

2.3.4 加强监督、监测管理

1)加强媒体的宣传与监督。在西方国家,新闻媒体被称为除立法权、司法权、行政权之外的“第四种权力”,成为维系社会公正与透明的最后防线。在大运河保护与发展进程中,媒体除了发挥着“交流平台”的作用外,还要起着“监督者”作用,这种外部监督能够弥补该模式系统内部监督的不足。

2)完善日常监测预警系统。

大运河的监测预警工作最早开始于2007年6月,在上海阮仪三城市遗产保护基金会、联合国教科文组织北京代表处、同济大学国家历史文化名城研究中心等机构与京杭大运河沿线有关城市参照英国设立文化遗产监督站和市民信托机构的模式,于上海成立“大运河城市遗产观察站”总站,并着手在大运河沿线城市设立分站,这是国内第一家设立的文化遗产观察站[14]。之后,2011年 4月国家文物局发文要求扬州率先建设大运河监测预警系统。从2次监测预警工作的发起单位看,一个是非营利组织,一个是政府,它们共同的问题在于都主要以物质文化遗产为主要监控对象。前者主要着眼于运河沿线的物质文化遗产中的不可移动遗产:文保单位和历史街区,对其进行监督、宣传。后者的监测对象虽有所扩大,考虑到了运河本体之外的环境要素、保障体系[15]。然而,由于这项工作在国内还处于探索阶段,实际操作中还是物质文化遗产为主要监控对象。

今后,我们可以参照美国运河遗产廊道动态管理模式,将监测对象扩大到:资源保护状态;廊道居民/游客的满意度;项目实施进展;项目对环境、社会的影响;新项目、概念、计划的出现等内容。此外,大运河监测数据应该以年度报告的形式向公众汇报,向运河廊道专职管理机构汇报,并作为下一轮规划修编的依据,实现监测与规划的无缝对接(图7)。


图5 文化遗产、生态、游憩三者关系(作者绘)


图6 “3C”模式的合作伙伴关系(作者根据相关资料绘制)


图7 整合保护与发展模式项目监测的步骤(作者根据相关资料绘制)


3 结语

我国有着丰富的大型线性文化景观遗产,过去我们对这类遗产资源的动态性与复杂性认识明显不足。近年来,随着大运河申遗与保护工作的推进,人们对这类文化遗产项目的特征与定性有了深一层的思考,但在具体的保护经验上还非常缺乏。相对来说,美国在运河遗产廊道的动态管理方面已经开展了多年的研究,并积累了许多经验。借鉴美国国家遗产廊道动态管理方面的经验,立足于我国大运河自身特点,我国大运河的动态管理应该从:整合保护与发展,动态管理;推进公众参与、伙伴制管理;加强监督、监测管理等方面着手,实现后申遗时代大运河遗产切实、有效的保护。本文是作者关于该问题的抛砖引玉之作,希望更多的学者就这一系列问题做更为详细、深入的论述,也恳切希望大方之家批评指正!

致谢:本文在写作过程中,得到了美国黑石河流域旅游协会主席比尔·比林顿先生的大力支持,在此表示由衷的感谢!

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(编辑/王媛媛)

作者简介:

龚道德/1974年生/男/江苏南京人/博士/南京林业大学风景园林学院讲师(南京 210037)

张青萍/1965年生/女/江苏江都人/博士/南京林业大学风景园林学院教授,博士生导师(南京 210037)

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