《城市绿地分类标准》修订中的基本思考

徐波 / XU Bo郭竹梅 / GUO Zhu-mei贾俊 / JIA Jun   2017-08-04 23:12:25

摘要: 《城市绿地分类标准》作为风景园林行业的一个基础性标准,标准修编结合生态文明战略、城乡统筹、多规合一、服务于民等基本方向,从行业发展的高度进行切入和探讨,提出绿地分类标准必须建立广义的“绿地”概念、必须具备城乡一体化的意识、必须建立与规划、国土相关的用地分类标准的对接关系、必须建立反映真实状况的数据统计方法。唯有创新思考、积极响应、努力拓展,方能摆脱所谓风景园林行业“弱势”之地位。

关键词:风景园林;绿地;分类标准;绿地规划;绿地指标;多规合一

文章编号:1000-6664(2017)06-0064-03

中图分类号:TU 986 文献标志码:A

收稿日期:2017-01-23; 修回日期:2017-04-17

Abstract: The Standard for Classification of Urban Green Space, as a basic standard for the landscape industry, is revised in terms of ecological civilization strategy, urban and rural planning, multiple planning integration and people-oriented service. The paper started discussions about industrial development from a higher level, and proposed that the Standard must establish a broad concept of "green space", build the awareness of urban-rural integration, establish correlation with the standards for classification of planning and national land utilization, and develop statistical methods reflecting the true circumstances. Only with innovative thinking, positive response and vigorous expansion can the landscape industry grow from a vulnerable position.

Key words: landscape architecture; green space; classification standard; green space planning; green space index; multiple planning integration 

根据住房和城乡建设部《关于印发<2013年工程建设标准规范制订、修订计划>的通知》(建标〔2013〕6号)的要求,2002版《城市绿地分类标准》(以下简称“原标准”)从2014年启动修订工作,历时3年,至2016年底已完成报批稿。在这3年中,从国家层面推出了一系列关于生态文明建设的战略部署,“尊重自然、顺应自然、保护自然”的理念、“绿水青山就是金山银山”的生态文明建设指导思想已成为社会共识。在此背景之下,《城市绿地分类标准》作为风景园林行业的一个基础性标准,其修订工作成果将对今后若干年的行业发展产生重要影响。

为此,在深入学习、广泛调研、认真总结的基础上,我们认为此次标准修订工作应该达成如下目标:

“城乡统筹”的具体落实;

“多规合一”的有效对接;

“以人为本”的基本保障;

“生态文明”的真实体现。

这些目标既是对我们进行修订工作的自我要求,也是对行业发展进行深入思考的切入点,是对“绿地”的一次再认识与重新梳理。在风景园林行业经历了快速发展之后,回到基础层面探讨一些最基本的问题,也许能够为行业的进一步拓展做好标准规范方面的准备工作。

1 必须建立广义的“绿地”概念

“绿地”的概念是一个老话题,也是城市绿地系统规划建设中一直需要直面的问题。在原标准编制过程中,对“绿地”的概念、内涵和外延就有过反复的讨论,并在标准的条文说明中加以明确:“本标准所称城市绿地是指以自然植被和人工植被为主要存在形态的城市用地。它包含2个层次的内容:一是城市建设用地范围内用于绿化的土地;二是城市建设用地之外,对城市生态、景观和居民休闲生活具有积极作用、绿化环境较好的区域。”正是基于这样的认识,原标准明确提出了位于城市建设用地之外的“其他绿地”这一类别。

对于城区内的各类绿地的保护与建设,我们有多年的实践积累和较为成熟的经验。但城区之外的“其他绿地”是散布在土地利用分类中的林地、草地、园地、耕地、水域以及未利用地等地类中,归口管理、土地权属、利用状况极其复杂。也正因此原因,广义“绿地”概念的推展存在着认识层面的难度和实施层面的复杂性。回顾这些年生态环境建设的发展变化,应该说原标准是具有一定的预判力和超前性的。虽然受制于当时认识,“其他绿地”从概念到类别的细分上都是模糊不清的,而且各地在实际工作中对待“其他绿地”从规划设计、用地属性、统计口径到监管体制等均表现出不同层面不同方面的问题。但是,超出城区用地范围的“其他绿地”在十几年的实践探索中已初步得到业内外的认可,并在改善城市生态环境方面发挥了重要作用,也为本次标准修订工作奠定了良好的实践基础。

党的十八大以来对城乡生态环境建设的要求越来越高,“生态保护红线”的划定与严守;“三生空间”的划定与用途管制;“望得见山、看得见水、记得住乡愁”……;在工业文明向生态文明过渡的重要阶段,生态文明建设的用地载体是什么?这已经是摆在我们面前的必答题。传统意义上的“绿地”、局限在城区内的“绿地”、以部门主管工作范围划定的“绿地”,已无法完全充分地承担起绿色生态建设之重任。基于自然山水资源、实现区域全覆盖的“绿地”概念的建立迫在眉睫,这是大势所趋,也是风景园林行业为建设“美丽中国”应有的担当。因此,基于“绿色生态空间”来认识“绿地”并加以分类,在宏观层面为构建维护区域生态安全格局的绿地系统提供依据,在中微观层面为具有不同功能的各类绿地的规划建设提供支撑,是本标准的基本使命。

2 必须具备城乡一体化的意识

2008年《中华人民共和国城乡规划法》的实施标志着我国打破了多年来建立在城乡二元结构上的规划管理制度,进入城乡一体化的规划时代。这种改变也直接影响到绿地系统规划的地位,及其编制方法和内容。构建绿地系统最核心的目的即维护城市生态安全、改善城乡生态环境、满足市民多样化的休闲需求,进而推进人居环境健康持续发展。这些目的无一不需要城乡绿地共同完成。现实的需求迫使我们必须建立城乡一体化的统筹思维,使城区内外的绿地形成一个整体,达到功能上的互补、景观上的多样、空间上的延续,从而形成科学的城乡统筹的绿地系统。

在城乡统筹的规划建设工作中,从城市空间布局结构来看,没有城乡一体化的绿地系统,合理的城市形态、约束城市无序增长都将无从谈起;从提供为民服务的游憩休闲空间来看,如果脱离了城乡一体化的环境基础,没有近10年来各地在城区外围建设的大量的森林公园、郊野公园、湿地公园,将无法形成城区内外功能、特色互补,休闲方式多样的游憩绿地体系,将大大削弱“绿地”的游憩服务功能;从绿地自身的布局结构来看,如果在区域范围内缺乏连续性与连通性,其系统效益也不可能达到最优。

因此,如在此次修订工作中继续受制于行政管理的分割和传统认识的束缚,那将影响风景园林行业在生态文明建设中应有的作为,我们将愧对时代给予的机遇。

3 必须建立与规划、国土相关的用地分类标准的对接关系

自生态保护红线实现“一张图”的顶层设计要求提出之后,“多规合一”的工作进一步深入展开。作为城市总体规划和土地利用总体规划2项法定规划的“合一”,其中相当一部分的内容需要在绿地系统规划中得到体现,或者说在“三生空间”(生态空间、生活空间、生产空间)的划定中体现,“绿地”已成为生态空间的主要载体和生活生产空间的重要组成部分。因此在上述2项法定规划的“合一”过程中,绿地系统规划必将提升规划地位、发挥不可替代的作用。而规划的“合一”,需要用地分类标准的对接来提供基础性的技术支撑。

目前我国城市总体规划编制依据的是《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 501372011,以下简称“城市用地分类标准”),土地利用总体规划编制依据的是《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2007)。城市绿地系统规划作为城市总体规划的专项规划之一,在用地分类上应该做到与总体规划的无缝对接,否则绿地系统规划的主要内容和各项指标将在城市用地管理中被束之高阁、形同虚设。

回顾原标准的编制过程和城市用地分类标准的修订过程,应该说已经开启了绿地分类与城市用地分类之间的良好的互动。如绿地分类标准提出的“公园绿地”的名称与概念在城市用地分类标准中得到采纳;“生产绿地”从城市建设用地中移出;“附属绿地”的细分应根据城市建设用地类别的调整而调整。此类的对接在此次修订中依然有很多工作要展开。2011版的城市用地分类标准出于用地使用功能与特征的考虑,将前版的“绿地”大类修订为“绿地与广场用地”,即将具有游憩、纪念、集会和避险等功能的广场用地与绿地合并为一个大类。这一改变,应该说从城市公共开敞空间的角度为风景园林行业提供了对城市、为居民服务的更多的工作面。此次我们的修订必须给予相应的对接。

相对于城市建设用地范围内用地分类的对接,城市建设用地之外的用地从分类到对接则更具挑战性。一方面长期以来规划、国土不同部门的分治导致这方面的工作没有基础性的研究予以支撑;另一方面建设用地之外的各种地类大多是风景园林行业应当有所作为的“绿色生态空间”,但是又必须面对国土、农业、林业、水务等部门。绿地分类标准既要对接规划、国土部门的相关标准,更多的是要在规划、国土等部门之间建立起恰当的连接,进而达到“缝合”的状态,以促进“多规合一”的实现。因此,本次修订需在尊重土地利用现状分类标准规定的地类(主要是耕地、园地、林地、草地、水域等)划定的基础之上,对这些“绿色生态空间”植入或强化其所具有的生态环境保护、游憩康体休闲等功能,并以其主要功能进行“绿地”分类。以功能管制对应规划需求,以地类划定对应国土管理,如此方能在生态空间控制和用地落实之间搭建互通桥梁,促成生态环境保护与建设项目的落地实施。

我们认为相关用地分类的有效对接,在“多规合一”的大背景下,将促进绿地系统规划同时与城市规划、土地利用规划实现对话和融合,使风景园林行业在城乡统筹发展的大格局中发挥更多更大的作用。

4 必须建立反映真实状况的数据统计方法

环境污染严重、居民活动空间缺乏、绿地统计指标“虚高”的问题时常被提及。在绿地统计指标中,“绿地率”“人均公园绿地面积”是评价人居环境水平的最直观的标志之一,也是目前“园林城市”“生态园林城市”评定的关键性指标。这些指标在时间维度上纵向体现了一个行政辖区生态文明建设的发展变化,在空间维度上横向比较了各地的相对发展水平。统计指标失真意味着什么?值得业界深思。统计数据失真,究其原因,无外乎2种可能,一是统计方法存在问题;二是有意识地刻意为之。后者不在此文讨论之列,前者则是我们必须直面的。分析目前在指标统计中存在的问题,主要在以下3个方面。

第一,统计范围的不统一。根据《中国城市建设统计年鉴2013》数据分析(表1),“绿地与广场占建设用地比例”即按城市建设用地范围分类统计的“绿地”指标(含“公园绿地”“防护绿地”,以及位于建设用地范围之内的“生产绿地”,不含“附属绿地”“其他绿地”),该列指标相对较低;“建成区绿地率”和“人均公园绿地面积”是园林部门按建成区范围统计的“绿地”(包含了“附属绿地”、部分“其他绿地”)指标,该指标相对较高。目前,建成区的划定缺乏统一的法定依据,随意性很大,不少城市划定的建成区范围都超出了规划建设用地的范围。而政府对外公布的统计数据和绿地规划指标一般是园林部门的数据。这也就是为什么在一个绿地率统计指标相当高的城市中却深感绿地匮乏的原因之一。这种现象存在的严重隐患是有以下几个方面。1)掩盖城市建设用地内绿地缺失或不足的问题,城市用地分类标准的强制性条文规定“规划人均绿地与广场用地面积不应小于10.0m2/人,其中人均公园绿地不应小于8.0m2/人,绿地与广场用地占城市建设用地比例应为10.0%~15.0%”,这些标准条文要求在园林部门统计中往往缺乏比对分析,更谈不上落实。也因此出现了表1中“建成区绿地率”较高而“绿地与广场占建设用地比例”却远低于标准要求的怪现象。2)削弱绿地系统应具备的“以人为本”的服务功能,贴近居民身边的绿地总量增长与居民数量增长严重失衡,居民身边绿地缺乏的问题被绿地总量尚可的数据所掩盖。3)影响政府决策,甚至伤害公众利益。

第二,“其他绿地”缺少统计渠道。位于城市建设用地之外的“其他绿地”如郊野公园、湿地公园、森林公园等是近10年来园林绿化建设的重要内容,不论在数量上还是质量上都达到了以往任何时期所未有的水平,为改善生态环境、提供休闲服务作出了巨大的贡献。但是由于城乡二元化的状况以及行政管理部门之间的分治,导致这些绿地建设成就在指标统计上得不到完整的反映。客观地说这也是为什么会出现上述第一种问题的原因之一。

第三,是指标统计中人口和空间的不对应。这种不对应首先是统计人口数量不能反映实际绿地使用者的数量。根据《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》中的规定,新的城市规模划分标准以“城区常住人口”为统计口径,而非“户籍人口”。之前不少城市在绿地普查中用建成区户籍人口进行指标的计算,结果往往会形成人均绿地指标、人均公园绿地指标较高的假象。另外,人口和空间的不对应仍然与前述的不同部门统计范围的不一致有关,人口普查数据一般以行政区域为界进行统计,规划部门需要建设用地范围、城市规划区的人口规模统计数据,园林部门则需要建成区范围的人口统计数据,三者本身就较难衔接,也为绿地指标中人口统计数据的不准确埋下了伏笔。

针对这些问题,此次标准修订工作应该在“城乡统筹”“多规合一”的背景之下有所突破,提出相应的绿地统计方法,努力促进不同部门统计口径的对应关系,努力实现人口与空间的对应关系,以求更好地体现居民平等享受城市绿色基础设施的权利,更真实地反映“绿地”的配置水平与建设水平。

5 结语

《城市绿地分类标准》是绿地系统规划编制、绿地建设、管理、统计等工作的一项重要的技术标准,是风景园林行业与规划、国土等部门进行对话的基本“语汇”,是建立对话平台的基础之一。“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的每一条对我们的工作都具有针对性和指导意义。我们唯有创新思考、积极响应、努力拓展,方能摆脱所谓风景园林行业“弱势”之地位。

(编辑/王媛媛)

作者简介:

徐 波/1958年生/女/山东人/北京北林地景园林规划设计院副院长,教授/研究方向为风景园林规划与设计/本刊编委(北京 100083)

郭竹梅/1971年生/女/山西忻州人/硕士/北京北林地景园林规划设计院副总规划师,规划研究所所长/研究方向为风景园林规划与设计(北京 100083)

贾 俊/1977年生/男/山西原平人/硕士/江苏省宜兴市城市规划局副局长,高级城市规划师/研究方向为城市规划与管理、城市绿地系统规划(宜兴 214200)

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